香港立法會 涂謹申議員

Hong Kong Legislative Councilor Hon. James To Kun-Sun

全體委員會審議階段發言︰《2015年截取通訊及監察(修訂)條例草案》

涂謹申議員 :代理主席,黃毓民議員將第 57(1)、 57(2)(a)、57(2)(b)及57(3)條中的“安排”(“cause”)一詞改為“下令”(“order”)。代理主席,我最初聽到這項修訂時,我曾經思想過,這是否純粹是咬文嚼字和是否必須呢 ? 我們曾在法案委員會與政府就此作討論, 而我越想越覺得,從各方面而言,不論是字眼上,或是法律基礎和程序上,用“下令”其實都會較好。或許我先說說,為何我覺得在整體上這樣會比較好。

第一,現時所說的是關於終止一項應該取消的行動,如果我們用“下令”終止行動,但行動延遲了終止的話,作出追究是較為確定的,為何我這樣說呢?因為下令是order,有正式的文書,即使是口頭,也可能會有紀錄,例如時間方面的紀錄。所以,將來大家一旦“口同鼻拗”時,只需翻查該老闆(即有權終止行動的人員)做了甚麼,以致能終止行動便可。

假設該老闆是警務處助理處長或總警司,如果他要下令終止行動,我們可以想像,他會正式向他的下屬(可能是警司)說,“thisis anorder”。如果他是口頭下達命令,當然會有時間紀錄,最低限度也會記下日期,例如今天是15日,便寫15日。但是,由於我們現在說的是要終止一項執法行動,尤其竊聽是涉及侵犯人權的,便應該記錄time(時間),例如在3時20分發出命令?? 當然,你無須寫出3時20分26秒 ??但最低限度那是發出正式命令的時間。

所以,如果終止行動出現延遲 ?? 我不知道會延遲多少小時或多少天 ??但最低限度該老闆 (上 級 )發出這命令時,會有time(時間)紀錄,又或他透過秘書、email或其他方式正式把命令遞交給某警司(其下屬)時,也會有時間紀錄。假設該警司收到命令時已經是翌日的3時20分,但命令明明是3時20分發出的。如果他擔心會被怪責,很簡單,他可回覆老闆或其秘書,說現在(即翌日3時20分)才收到命令,而命令是在昨天3時20分發出的,他最低限度可以有時間紀錄告訴老闆,他在翌日3時20分才收到命令。我覺得這樣大家便有紀錄可跟進,即是哪方面延遲,究竟是延遲發送命令,還是延遲終止竊聽行動,我覺得從保障人權而言,是應該有這個嚴謹的程序的。

第二,改為“下令”的好處是可以追究是誰的責任。就下令而言,我不知道警察或廉政公署會否質疑,是否要向整個部門下達命令,但我相信不會這樣,因為行動是由一組同事負責的,所以上司只需向那組同事的領導下達命令便可。當然,要留意的是,那位領導有否向其同事下令,則是其內部procedure的問題,但最低限度從市民的角度、外間監察的角度或截取通訊及監察事務專員(即法官)的角度而言,他們可以根據何時已經下達命令、下屬有沒有投訴原來上司延遲發出命

令、為何會延遲那麼長時間等方向得知責任誰屬。

還有一個好處是,改為“下令”能夠追究要負上責任的人,因為如果用“安排”(“cause”)的話,那麼,我安排誰呢?如果有關安排好像下令一模一樣,即是寫明甚麼時間,我(總警司的名字)安排你(警司的名字)終止行動,如果是這樣的話,我覺得按道理政府也不應反對黃毓民議員的修正案。因為如果政府用“安 排 ”的情況是與我們所想像的“下 令 ”的情況一模一樣,並寫明時間和人物(即誰是接收命令的一方),按道理,責任的可追究性和誰要負責也同樣是很清楚的,政府應該不會反對。我不太明白為何政府要反對,或許政府稍後可解釋其反對理由。

此外,“下令”有別於“安排”,因為“下令”有約束力。我較早前也說過,紀律部隊講求紀律,在紀律部隊,老闆跟下屬討論一件事,下屬喜歡說甚麼也可以,但如果老闆說,“thisis anorder”,即這是一個命令,下屬便只能接受、遵循和執行合法的命令(obeylawfulorder)。這是大家首要遵守的紀律,是毋庸置疑的。所以,如果在討論時,某上司說這行動應該要取消,究竟該上司的意思是其主觀良好願望、是他渴望取消行動,還是他其實是運用其權力指示下屬取消行動呢?用“下令”便能夠避免誤會,既然是order,便有約束力,下屬不會說,“阿

sir,我誤會了你。我以為你說沒有發現,或許取消行動吧”。

老實說,有時候,大家有很多工作在身,大家都很忙碌。大家可能只是在擦身而過時簡短地說了一句:“陳警司,停止這件案件。”那麼,這是甚麼意思呢?老實說,我覺得這是很危險的,因為有約束力和沒有約束力的分別就是,該下屬必需要執行,他不需要多想便知道這是必需要執行的,是一個死令,一定要做的。

第四點,是嚴肅性的問題。因為如果上司下令做一件事,是很嚴肅的,不是說笑,是有正當性,而且有科層架構,是很清楚的,這件事是必需要做的。但是,如果用“安排”的話,我不知道大家對“安排”有甚麼看法,可能你一貫都是按照上司安排你做的事去做,你覺得這是聖旨,也有這個可能。當然,甚至紀律部隊的老闆板?臉說一、兩句,可能已經等於下了命令。但是,對不起,請你記?,在現時這個情況之下,老實說,你面對的是誰,也可以是一個問題,讓我舉一個例子。

假設你吩咐秘書或PA一些事情,他可能是一個“沙展”,或我以警務處處長為例,因為警務處處長經常有一個警司跟?他的。但是,這個警司不是跟警務處副處長閒聊,可能警務處處長真的要他跟警務處副處長說一些事情。但是,這個跟?警務處處長的警司可能不是直接與這個警務處副處長對話,他可能是向警務處副處長的秘書說出老闆要他說的事情,這樣問題便出現了。他會向那秘書說:“我老闆想你的老闆做一些事情。”

?“老兄”,他還可能要經過數個人才能傳達要說的話。以前有一個很悲哀的經典笑話,話說警隊最高級的幾個大哥,他們在走廊碰面時會別轉面向走廊兩邊走,大家好像老死不相往來,不知甚麼原因。總而言之,就是警隊最高級的3位人員關係惡劣,當然,那兩個警務處副處長的關係惡劣一點,但其實警務處處長和副處長都是這樣。老實說,如果情況是這樣的話,那警司一定不會傳話。有時候,如果某警務處副處長署任警務處處長的話,另一個警務處副處長一定會休假,

因為他不想叫他“阿sir”,情況可以去到這麼嚴重。

如果情況是這樣惡劣,問題便大了,我不知道他們轄下的同事會不會這樣。如果有一個高級警司突然署任為總警司,而另一個高級警司不用署任,究竟他跟他說,還是他跟他的秘書說,再由他的秘書跟另一個秘書說呢?

如果我拿?的是order,不需多說,簽了order,我的秘書便會給你的秘書,然後你的秘書便會拿?這個order,清楚通知你甚麼時候要辦妥某件事。如果你遲了做,就是你遲做。如果我遲了給你,你的秘書會立即發email給我說,“阿sir,你遲了5小時才給我”,以保護他的上司。所以,用“下令”的嚴肅性就是,即使不見面,甚至很轉折地經同事遞交或安排的事情,大家都會知道這是一個命令。

我們曾問政府,你的實際安排是如何?是不是要簽一些文件呢?政府的答覆似乎是,好像要,是有這樣的東西,否則,他們都不知道怎樣作出安排,總不能全部口說,除非事情很緊急,則作別論。如果是這樣的話,即實際安排也是要下令的,即我也要落order做甚麼。那麼,為甚麼政府要反對用“下令”呢?

如果不是這樣,政府所指的 “安排”是 指please的意思,請你要做甚麼,那麼,我覺得用“下令”比不用好。我剛才已經說了四、五個原因,第五個原因就是,如果在這個安排的過程中都要作出命令,要下令另一人做事,而且要有齊時間、紀錄和受文者,甚至是一級一級地下達命令的話,這樣我不明白,為甚麼現在我們要改為“下令”,政府會這麼反對呢?

我們沒有辦法理解政府反對的原因。如果政府反過來認為,“安排”比“下令”好的話,我更加想聽一聽,為甚麼安排一件事比下令好。因為下令有約束力,而安排則可以沒有約束力。所以,這是我無法理解的地方。

最後,政府可能會說,其他法例不是用“下令”一詞,那麼其他法例是否都要立即改成“下令”呢?代理主席,我覺得有時候我們討論法例,是經一事、長一智的。如果我們真的認為,在這項法例下用“下令 ”比“安排”好,而套用在其他法例也是一樣的話,那麼,我們修訂在其他法例的用詞,政府又何用那麼緊張呢?此外,我們也不是急於要明天完成更改全部法例。不過,問題終歸在於哪個用詞較好,哪個較嚴肅,哪個可以更具體作出追究,哪個較有約束力,這是我們今天面對這項法例要探討的課題。

涂謹申議員:代理主席,有同事覺得我剛才的發言有點奇怪,特別是所提出的例子。但我不覺得奇怪,原因是,第一,我的說話句句真實,而且熟悉警務工作的人,甚至前警務人員,在100人當中,有80人也會知道,甚至可以說出這兩人是誰。所以,對於我們的同事,並不是說,誰人擔任了事務委員會主席,便自然成為權威,或因此而熟悉警務工作,尤其是一些詳細的運作。代理主席,我說的是十分詳細的運

作。 代理主席,葉議員的其中一個擔心,我覺得有需要回應。他說:“安排”便行了,“安排”後事情做不成,才要“下令”,既然“安排”可行,又何需“下令”呢?我覺得需要回應這個觀點。即是說,如果可以用“安排”這字眼,這個程序能做到,就代表已經做到了;如“安排”不行,便要“下令”了。但問題是,大家要明白,如果上級叫下屬做事,上級會相隔多久,才會向下屬查詢,然後得知事情原來未辦妥?又或是,原來在“切實可行範圍內”未做到?葉議員的說法的意思其實是,只需要透過秘書或下屬“安 排 ”,要令事情辦妥 便 何 , 到 了最後未能做到時,才需要“下令”處理。

第一個情況很簡單,現時所說的事宜關乎侵犯人權,這件事本應要停止,所以,能夠在“切實可行範圍內”盡快停止,就是我們的目標。如果是“下令”去做,那就是最有嚴肅性、紀律性和約束力,令事情能夠發生。當然,如果不怕紀律懲處,撤職也無妨,甚至被控公職人員行為失當,刑事處理也不害怕,這個情況則另當別論。然而,我們在制度上可以做到的最佳方法,不就是“下令”嗎?

大家可以想像,如果先作“安排”,當未能做到才“下令”,則換句話說,在某些案件中,要待當初作出“安排”的人相隔一段時間後,得悉事情不能辦妥後,才再去“下令”,而我們不知道當中相隔多久。那麼,這是否保障人權的最好做法呢?這樣做,在某些個案而然,會延遲終止不合理或不合法的截聽。所以,我難以理解,何以他能按照如此理由,而反對把“安排”變成“下令”,除非在心態上認為侵犯人權實屬應當,延遲終止不合理或不合法的竊聽也無大礙。這很簡單,保皇黨的心態就是這樣。我告訴大家,我也曾接觸過很多人,他們原本親建制、有很強親建制色彩的地區人士,直至有一天,他自己的人權被侵犯,早上6時多被執法人員拘捕,他覺得自己無辜,幾乎連睡衣也來不及更換便被拉上車。於是,他就懂得來找我說:涂議員,你說了多時的侵犯人權,原來真會發生,對不起,我以前不停責罵你。就是這樣,同事對於侵犯人權的事情,尤其是有權有勢的建制派議員及行政會議成員,隨時可以插隊做手術的人,他們很容易不明白何謂侵犯人權,是不會明白何謂被插隊。

代理主席,葉議員另一個說法我也必須回應。如果事情是 “切實可 行”,即是 “安排 ”是 “切實可行 ”地停止,但 “下令”是必須聽從的命令,如果不立即停止竊聽,就會被處罰,要“人頭落地”。這會否很苛刻、不合情理呢?甚至把“切實可行”的前提也取消了,那麼法例便行不通?這根據我所理解,是葉國謙議員的質疑。然而,我的回應很簡單,即使對一件事“下令”,然後有一些人被命令執行,即職級較低而所有參與竊聽行動的人,都被“下令”執行。若果如此,最後這必然隱含“切實可行”的概念,因為情況是“切實可行”,而行動沒有被取消,即在 “切實可行範圍內”沒有取消行動。換言之,事情最後在何時造成,有沒有人違規、違紀律、違抗命令,要視乎究竟是否“切實可行”,

要多久才能執行這項命令。相反,這並不是指,因為事情處於“切實可行”的範圍以外,相關人員因而不能執行命令,而這便代表不合理,代表相關人員就是違抗命令、違反紀律。所以,這件事不會因為“下令”之後便不見了在“切實可行範圍內”遵行的概念,不會的。

代理主席,我其實覺得葉議員最適合擔任以前的海事處處長。不好意思,申訴專員昨天發表報告,指調查船隻事故時,究竟是“安排”被查的船公司作出改善,還是下令被查的船公司作出改善呢?以前的海事處處長、驗船主任、助理處長,就像葉議員一樣,“安排”一些有事的船公司作出改善。然而,如果是按海事法例“下令”作出改善,當然與“安排”作出改善不同。當然,這個例子並非很貼切,有人說現在是說紀律部隊,由上級“安排”的事情,難道會不遵從嗎?代理主席,我剛才已用15分鐘解釋了這個論據,我不會重複。雖然是紀律部隊,我們仍然要說,是否真有這情況?在大多數情況下,我同意,確是上級眨一下眼睛,下屬便已把事情辦好了,看到上級的臉色便已做好了。但是,要記?,有很多很複雜的情況並不如我們想像般簡單。

剛才梁國雄議員或其他議員曾提出一些例子,在相關人員真正沒有遵行的時候......請記?,坦白說,如果全都遵行了......我們現時所說這些問題,根本是在處理一些有可能不遵行的時候,而不遵行的例子、或心態、或timing、或為何不遵行,是有些特別原因的。如果我們假設每宗個案在安排之後就會做到,何用立例呢?我們真的無須立例。代理主席,我們就是要有確定性(certainty)。這個確定性就是說,因為前提是多一秒鐘就是侵犯私隱,能夠在切實可行範圍內就要停止,而停止是要有強制力、嚴肅性,僅此而已。

代理主席,我剛才多想到了一種處境,我希望葉議員以他作為保安事務委員會主席,領導事務委員會的豐富經驗,可以指斥或駁斥我,指我這說法荒謬。為何我會多想出一個例子呢?這個例子我之前沒有說過。“下令”與“安排”的不同之處是甚麼?我真的經常看到,無論在法院的案例、警員面對盤問時的答案,是由這些經驗所得出。

“安排”與“下令”的分別是甚麼?如果安排並不好像我剛才所說,像一個正式的程序般下令,齊備公文、授文人員、時間與簽署等,而是這個安排可以透過口頭作出,好處就是下屬可以替上司承擔責任。有人會奇怪,不是這樣吧?哪有人想承擔責任呢?如果上司做錯了,當然由上司承擔責任,沒理由讓下屬負責。代理主席,對不起,我們真的參考了無數案例,亦有監察警方的前線,看到最多的情況是,有很多是在紀律聆訊之後不服氣而請我們考慮可否作出司法覆核,又或

是有很多情況是,說得粗俗一點,是下屬最後被上司利用了。我們是看到很多其他情況的案例及經驗,因而得知這些事情。如果有一個願意替上司承擔責任的下屬,如果上司口頭告訴他,這樣便很簡單,如果他真要包庇上司,他可以說:“其實上司很早期便已安排我要終止。

不過,我遲了執行,是我沒有在切實可行範圍內做,因而違抗命令、沒有遵守,所以由我來承擔責任而不是警司,與他無關。法官,不要怪責他,是我的責任。”但是,如果那事情是下令的,有正規的命令及時間,坦白說,在大多數情況之下,下屬想替上司承擔責任是不可能。為甚麼?因為全有時間紀錄,知道上司原來這麼遲才發出命令。

再者,警員在不同的程序,包括警司或總警司每天要做的工作,均有log記錄。那麼,如果他明明遲了下令,也許他可以backdate紀錄,變成早些下令,他也可以這樣,是沒有關係的,但請記?,如果是用口頭方式“安排”,前後次序是無跡可尋,不能跟進,是可以如此。但是,如果要翻查log上的紀錄,因為當中有一個order,大家都要在file立案,可能有時間次序,可能當中也有另一些命令,那麼在傳達上便全部有跡可尋,可能在file或某個程序當中。所以,我們不能說“下令”與“安排”是完全一樣,在於防止有人濫權或有人被冤枉,也在於令程

序更具確定性,其實“下令”不會有不好的制度(downside),只會有更好、更確定的制度。

代理主席,那數名充滿經驗及智慧、曾擔任行政會議成員的建制派同事,果真有真知灼見,我真希望聽聽,改變我的孤陋寡聞,我願意改變、修正自己的態度,掌摑自己,洗耳恭聽。

涂謹申議員:主席,如果如葉國謙議員所說,安排是包括下命令的話,那麼我想問,為何他要反對......我應該這樣說,葉國謙議員言下之意是,他同意下命令。換句話說,安排是多於下命令的涵義,是更豐富的內容。如果是這樣,我想問葉國謙議員,可否解釋究竟多了些甚麼,而多出的實質涵義會令他反對將有關字眼改為“下令”的涵義?

我希望葉國謙議員明白,連政府也不敢說安排是包括下命令的涵義,難道葉國謙議員認為他較政府更熟悉?如果葉國謙議員認為他較熟悉警務或廉署或任何紀律部隊,而在這個情境中,如果安排是包含下命令,那我真的是嘆為觀止了。他的基礎是甚麼呢?他是否“口??,當秘笈”,把安排說成是包括下命令這個程序?黃毓民議員,你聽清楚,我參加了整個法案的審議過程,也不知道政府何時說過“安排是包括下命令”?

主席,為何我說用“安排”這個字眼,而不肯用“下命令”這個字眼?當然,我的前提是建基於“安排並無下命令”這個元素。我是以這個基礎來辯論的,這種前文後理,亦說得很清楚。如果安排並無下命令為基礎的元素,而堅持要用安排,則我已經在首15分鐘說明,那是沒有紀律性、沒有確定性、沒有嚴肅性、沒有追究性的,就是沒有這些元素。即是說,如果有人沒有遵從,最後便是難以追究、難以問責及難以確保問題會發生,於是侵犯人權的機會便提高、讓問題延續了。這便是“侵犯人權,沒所謂;執法為先,最重要”的心態,就是這個意思,而不是說葉國謙議員的心態上,就是“總之侵犯人權便最好”,我並非這個意思。我的意思是,他們總認為反而是侵犯人權又如何?最重要是執法為先。我就是這個意思。

主席,我認為政府可以在第一輪發言的回應中說清楚,安排是否必然包含下令?否則,即是我們剛才所說的,全部都是認為“下令”較“安排”這個字眼好,所有的論據,最少有百分之八、九十也成立。如果政府說,安排並無包含下令這個程序,而仍然反對以“下令”這個字眼代替“安排”,我便要聽聽它還有甚麼論據可以說服我們?

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