香港立法會 涂謹申議員

Hong Kong Legislative Councilor Hon. James To Kun-Sun

議員議案發言︰制訂全面上市政策

涂謹申議員:代理主席,我動議修正張華峰議員的議案。

代理主席,這星期金融市場的焦點肯定是深港股票市場交易互聯互通機制(「深港通」),因為深港通在下星期一便會正式開通,是繼滬港股票市場交易互聯互通機制(「滬港通」)後內地股市國際化的另一項重要金融發展,不論對香港和內地資本市場發展皆帶來重要和深遠的影響。兩地資本市場互通雖然可帶來大量潛在資金,促進內地金融業開放,但同時附帶而來的是市場風險,特別是兩地市場融合後所產生的種種炒風,甚至是股價異動,令香港市場內地化。

如果大家仍有印象,內地於今年元旦日實施「熔斷機制」,原意是設立一個防止股市大起大落的穩定機制,但出來的政策效果卻恰恰相反,「熔斷機制」本身變成引發市場波動的機制和元兇。中國證券監督管理委員會最後在機制實施不足一星期便要叫停,同時亦令香港股市淪為提款機,特別是當內地市場是一個以散戶為主的市場時,容易導致強烈的羊群效應,影響便更明顯。

代理主席,兩地市場發展日益緊密,而內地市場不論在監管機構及市場結構上,也與香港有很大分別。近年,內地與香港資本市場加強合作,不論滬港通、深港通或內地與香港的基金互認安排,都為我們帶來新的監管挑戰。如果監管做得不好,我們便要賠上市場聲譽作為代價。

現時,香港有 3 層監管架構,即香港交易及結算所有限公司(「港交所」)、政府和證券及期貨事務監察委員會(「證監會」)。當年本來是有分工的,港交所負責前線監管、政府負責協調和推動,證監會便擔當最終監管者的角色。可是,隨?近年市場北望神州,負責前線監管和協調者都變得越來越?重市場推廣。

港交所本身是一間上市公司,要為股東爭取最大回報,但同時又是發行人的前線監管者,要維護公眾利益,以及市場要有良好信譽和秩序。港交所在審批新股上市的職能上,確實存在潛在利益衝突。此外,不少上市公司近年在掛牌後業績便立即走樣,有些甚至在上市不足兩個月便發出盈警,顯示新股質素每況愈下,令人關注現時上市審批的把關工作是否有不足之處。此外,「啤殼」風氣盛行,由「借殼」上市造成的問題等,都令人關注現時的監管環境是否落後於市場發展的需要。

香港聯合交易所有限公司(「聯交所」)和證監會這次的諮詢建議,目的是希望改組負責審批上市的機制,提升上市程序和上市政策制訂的效率和效能。建議包括,聯交所將新增負責上市政策的上市政策委員會,以及負責審批敏感或有重大爭議的上市申請的上市監管委員會。在兩者中,證監會的代表均佔一半,明確界定證監會在上市政策制訂及審批中的角色。可是,當建議提出後,業界確實提出了不少反對聲音,包括擔心權力會否過分集中、會否產生過分干預,以及正如張議員所說般,會否將「金蛋」掐死。

事實上,聯交所並非法定監管機構,這次建議能夠改善上市監管的管治模式,證監會可透過參與上市監管委員會,實際行使根據《證券及期貨(在證券市場上市)規則》獲賦予的權力反對某項上市。不涉及合適性的問題及更廣泛政策影響的個案,將會繼續由上市委員會負責審批。

這次改革的諮詢期因業界的爭議而延長兩個月。業界其中一項論點,是「合適性問題」及「廣泛政策影響「的定義為何,認為模糊不清。

同時,他們亦對上市監管委員會的組成和代表性提出了很多意見,甚至指證監會其實是想透過此制度奪權。

事實上,聯交所的上市職能由《證券及期貨條例》(「《條例》」)所賦予,然而《條例》亦訂明證監會除規管認可交易所外,亦須為證券上市及處理證券上市的申請程序訂立規則。其實,新舊制度的差別只在於證監會負責運用這權力的程度和方法。

金融監管需要增強是大勢所趨,而且在港交所積極融合中港市場的策略下,監管機構的把關顯得更為重要。為回應業界的擔心,證監會應該更清晰交代如何與聯交所上市部合作,以確保只有涉及合適性問題及對政策有影響的個案,才會轉介上市監管委員會處理。

同時,我亦希望證監會能夠就「合適性問題」及「廣泛政策影響「的定義提供更清晰具體的闡釋,以及由獨立人士或例如退休法官出任新設的上市監管委員會??Sorry,應該是上市監管(覆核)委員會??代理主席,以覆核遭上市監管委員會拒絕的上市申請,提高證監會的問責性,以及釋除業界疑慮及減低業界指改革使證監會缺乏制衡的這一說法。

即使這次建議得到落實,香港的做法其實跟國際市場的趨勢仍有一大段距離。對比英美主要金融市場,有關上市申請的生殺大權都是掌握在市場監管部門手上,例如美國的證券交易委員會、英國的金融市場行為監管局(FinancialConductAuthority)。即使監管架構與香港較接近的澳洲及新加坡,當地的上市審批部門雖然屬交易所旗下,但當地的交易所並不實際掌握審批權力。

相對而言,即使香港落實這次改革,港交所在上市審批事宜的參與仍屬主導,一般申請仍然由上市委員會負責審批。在上市監管委員會加入證監會代表,其實只是將證監會原本應該有的否決權明確化。我今天提出的修正案,目的是促請政府在促進兩地資本市場發展的時候,監管機構都要做好監管者的角色,檢討現時法例是否足以應付監管工作上所面對的新挑戰,因為我們的市場參與者,不論是投資者還是上市公司,涉及內地的比例都逐漸提高。其中最為明顯的是,近來內地公司來港上市的數目有增無減。在2015年,內地公司在香港透過首次公開招股籌集的資金佔市場總集資額達92%,可見香港的首次公開招股市場非常依賴內地企業來港上市,相關中國股份的股票成交量亦在過去5年均超過五成。以市值計,在主板的相關中國股份之市價總值佔股份總市值超過四成,由此可見,我們的股票市場與內地的關聯性越來越高。

在深港通開通前夕,我想借此機會指出,香港市場已經變得更大及更複雜。近年,企業管治缺失及披露問題有嚴重趨勢。證監會涉及這個範圍進行的調查數目在過去5 年急速上升,由 2011 年的 36 宗增至 2015 年的 177 宗。

另一方面,滬港通、深港通無疑會令 AH股的關連性變得更快更強,而兩地市場的環境、交易規則、法律制度等方面均存在重大差異。

此外,內地的信息披露制度未如香港般完善,人治色彩較濃,政策對市場的影響更大,而且不透明,敏感消息容易泄漏,令有心人有機可乘。

由於涉及跨境違法行為,中港監管雙方不能就本土以外的不法行為執法,我希望兩地監管機構能夠加強在執法層面的合作,堵塞監管漏洞,增加投資者對市場的信心。

主席,我本來預備了一份發言稿,不過為了進行更生動的辯論,我且不作起承轉合的發言了,因為大家對這問題的背景及基礎都已相當清楚。

我認為有數點值得提出一起研究。我加入本會已 20多年,由越南難民的年代以至今天,我對整個問題的發展也算是有一些關注。問題是第一,正如張超雄議員剛才所說,外國的難民確認率較高,香港的確只有約1%,這究竟是本地的程序很有問題,還是基於其他結構性的原因呢?這其實不易得出結論。

我只能夠說,如果我們對本地制度(包括法院及律師)大致上有信心,而現時已有律師協助他們作最好的陳述,我並不認為確認率低是因為本地律師幫不上忙,又或本港法律特別嚴苛、本地法院要求的標準特別高,以致很多「真難民」不能獲得確認,只能被確認為「假難民」。

如果說大致上可以接受略為不足的確認率,它也應達到數個百分比的水平,因我不相信香港可一如外國,來港的人當中有數十個百分比屬「真難民」。

面對這種情況,香港市民單從有關的確認率,的確很容易得出結論,指確實有超過九成並非「真難民」。如此一來,我們是否應在制度上做得更好,不致這麼容易吸引他們來港,並同時盡快辨識哪些屬「假難民」及將他們遣返,另一方面則好好對待 「真難民」,為他們尋求人生的出路?為達到這個目的,我們必須找到在未甄別之前處理好此事的途徑。

所以,我必須指出,第一點是要正本清源。除內地之外,香港並沒有其他陸路連接口岸,而根據統計數字,絕大多數來港的聲請者均來自內地。按調查及情報顯示,他們往往在內地居住了一段時間,有些甚至逗留數年。因此,我首先希望內地協助本港加強打擊非法入境者的措施,此事相當重要,因為事實上有很多此類人士是來自內地,他們當然不是內地人,但卻確實來自內地。在這方面,我認為政府應循高層次途徑請求內地協助香港解決這問題。內地也有簽訂某些國際公約,如果這些人士身在內地時不提出聲請,來港後才作出聲請,而

最後又有一部分人士可能屬「假難民」,這對香港確實會有很大影響。故此,內地協助進行打擊是重要的一點。

第二,香港是一個國際城市,背後有很多歷史原因,無論是以往的英國還是現在的中國,又或中國基於歷史原因與某些亞、非國家建立友誼,香港確實訂有很多免簽證安排。基於外交理由和國家的政策,我們不能一下子因為主權改變,而在回歸後突然取消種種免簽證安排。作為一個國際城市,這的確會有一些影響,因為出入境的方便,引致更多聲請者利用這制度及有關的公約提出申請。這是香港作為一個國際城市,為了堅持實行法治,訂定合理的程序及標準,而要付出的一些代價。

接?我要談談「打黑工」,這是需要加大力度打擊的,而鼓勵市民舉報、接收情報也是重要的。如果我們真的懷疑有很多聲請者「打黑工」,根據已有資料,我們會知道聲請者在哪裏居住,因為很多聲請者都會透過一些機構接受協助、探訪、所提供的食物券等。所以,如果我們真的懷疑有大量聲請者由居所出發前往「打黑工」,由於那應是他們唯一的居所,比起打擊其他非聲請者,入境事務處應有較大機會可從那些地點進行追溯,從而加強打擊「打黑工」的聲請者。

此外,有同事剛才指出,這問題對治安構成很大影響。首先,據我了解,政府對於聲請者及其他人士的犯案統計資料,並沒有作出很理想的整理。政府從來沒有指出,聲請者犯案的比率,特別較其他旅客、不屬聲請者的非法入境者或香港普通市民為高。政府如有這方面的資料,我希望局長或其他建制派同事可以提供。

有同事剛才指出,以其所屬地區九龍西為例,犯法的人隨街可見,對治安影響很大。問題是九龍西如確實有很多並非聲請者的少數族裔人士出入,由於這位同事認為有很多聲請者犯法,加上在街上看到很多少數族裔人士,而屬於少數族裔人士的聲請者數目亦偏多,自然便形成了一種錯覺。換言之,同樣的事情說得多了,自然會令社會人士以為在打擊「假難民」的呼聲之下,有很多聲請者是少數族裔人士,而很多聲請者又會犯法,因而令其他屬本地市民的少數族裔人士受到很大的壓力和歧視。

實際上,很多少數族裔人士,不論是商會人士或其他界別的朋友,都認為提出這種說法的人要分清楚,究竟你們見到的那個人是否真正的聲請者。其實,以犯案統計數字作出闡釋,應該是最準確的說法。如果相關比率並非偏高,你們卻經常說出這樣的話,那麼即使並非特意要歧視他們,也有機會令他們受到更強烈的歧視。

主席,若說在街上流連的人都有很大問題,則老實說,很多在九龍西或重慶大廈地下一帶流連的人,其實都是本地人甚至是重慶大廈的居民。如果政府進行調查,例如由尖沙咀警區進行截查身份證的行動,便會知道實際在街上流連的人,究竟是以聲請者還是本地少數族裔人士居多。在這方面,我希望政府可作一嘗試。當然,長期執行或可能會造成另一問題,但若可在短時間內讓市民得知有關情況,最低限度不會令少數族裔人士那麼容易受到歧視。增加入境事務處的人手,以加快有關工作的速度,當然亦屬重要。

有同事指問題集中於數間律師行,我認為政府要正視這問題。如果真的出現很多串通行為,甚至有人付款委聘某律師行處理,這做法確實有問題。但是,如真的因為工多藝熟,因熟悉相關法律,有口皆碑而吸引很多聲請者求助,這亦相當容易理解。所以,我認為必須查清楚,究竟是否真的涉及串通等行為。

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