香港立法會 涂謹申議員

Hong Kong Legislative Councilor Hon. James To Kun-Sun

《2017 年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集(金融機構)(修訂)條例草案》修訂發言

涂謹申議員:主席,或許我先說,我支持政府動議的所有修正案,第7、8、9、18、26 及 34 條的修正案。我亦有就第 18條提出修正案,但我的修正案是關乎另一範疇。我支持政府的上述修正案。

讓我說說我對某些條文的看法;我曾在法案委員會會議上提出我特別關注的數點。政府動議的其中一項修正案,是要把備存紀錄的規定由6 年改為最少 5年。其實的中介公司或律師代其進行客戶盡職審查,最終......其實,只要香港律師擬委託的人是在當地受監管的律師,而香港律師並無理由懷疑該人是賊,或是曾被停牌或因洗黑錢而坐牢但後來復業的律師,即該人是符合標準的正常代理人,則按理香港律師應可作出這項委託,這項委託應屬穩妥。

任何國際化社會都需要依靠這種方式運作。如果銀行可以作出這種委託,但律師卻不可以,便頗為奇怪,我認為對律師不公平。假設某香港銀行有一位毛里求斯客戶想在香港開戶,該銀行可以委託毛里求斯的律師代其進行客戶盡職審查,因為這是合理委託。相反,律師卻不可以作出這種委託。怎麼可能這樣?難道香港律師面對國際化社會的複雜環境,可以有三頭六臂?這是不可能的。

我們經過多次會議,才能就這點說服政府。其實,我認為法案委員會本可更早完成審議工作,但政府總是反對我們的提議,無論我們的原因有多合理,它也要反對。最後,政府發覺如果它繼續反對,條例草案可能會不獲通過,加上「死期」(deadline)快到,所以才突然表示贊成有關提議。

主席,我希望政府......撇開其他政策局不談,財經事務及庫務局日後仍會有很多同類法案需提交立法會審議,相關政府官員應明智地考慮事情,只要議員的提議合理,政府便應與議員拉近距離。如果政府認為議員的提議涉及「生死攸關」的原則問題,一定不符合有關國際組織的要求,那便無話可說,沒有理由要「攬住一齊死」。假如政府肯定我的提議不可行,堅持不予採納,我會尊重政府的決定。可是,如果議員提出的事宜相對「peripheral」(譯文:「次要」),而且並非不可行,政府便應與議員商量、互動,盡早作出決定。如果政府能營造良好氣氛,審議工作自然會較為順暢。

我不知道 「林鄭」政府與梁振英政府是否 ......坦白說,他們是同一群AO(譯文:政務主任);當然,財經事務及庫務局局長已換人,但我並不認為劉局長與陳局長相差很遠。我只能說,我不知道是否因為大政治環境,但如果撇開政治......坦白說,這些並非甚麼政治問題。議員的職責是妥善審議法案,僅此而已。就今次來說,由於我熟悉這個議題,所以在審議條例草案期間提出了較多問題,因而令法案委員會需要多開一兩次會議;我希望當局有多些耐性。我也發覺,同事如熟悉某特定議題,便會就該議題多作提問。以邵家臻議員為例,他熟悉社工的執業和管轄事宜,因此他會就這些事宜多作提問。當局應尊重每位議員的專長、經驗和關注事項。議員在議會內多作提問,並不要緊。如果我們討論的是「生死攸關」的政治問題,政府「去盡」是可以理解的,但如果不是,政府便應作出調節。

主席,我現在會談談我就第 18條提出的修正案。我的修正案很簡單,是關於檢控時限。我剛才聽了黃定光議員的發言——他現時在席,我特別想 對 他 說 這些話。 他 說他對我 提出這項修正案感到很奇怪,因為政府已舉出三四個例子,支持以發現有關罪行後的一段時間作為檢控時限。

由於當時太匆忙,我的助手無法在半天內完成相關研究。我想告訴黃定光議員,我曾以搜尋法例的方式研究以下問題:究竟是以發現有關罪行後的一段時間(例如12 個月)作為檢控時限的例子較多,還是以有關 罪 行 發生後的一段時間 作 為 檢 控 時 限 的例子較多?我可以告訴大家,「罪行發生後」的例子遠遠多於「發現罪行後」的例子。換言之,在例書中,多數(thenorm)是以有關罪行發生後的一段時間作為檢控時限。黃定光議員說他覺得很奇怪,因為政府已舉出3 個例子。主席,我手上有我助手整理的 30個例子,我不會全部讀出。不過,我認為我有責任提述一些與相類似的嚴重罪行有關的條例。它們包括《防止賄賂條例》、《證券及期貨條例》、《銀行業條例》、《廉政公署條例》及《商船(安全)條例》。我只舉數個例子,其他還有很多,瑣碎的就不說了。

主席,反洗黑錢並非「大晒」,我們必須考慮有關罪行的性質。如果有關罪行 的性質是資助恐怖分子 ??我相信我們再過數次 會 議便會處理相關法案 ??那麼我們便 可 能 會 認 為 它是一項實質即時發生的罪行。但是,這項條例草案所載的規定全屬規管性質(regulatory),關乎填寫表格、遞交表格時限等事宜。舉例而言,條例草案訂明須向處長具報擬停業的日期,並載有牌照申請及續期的規定,包括須向處長具報資料改變等。

問題是,政府何時會發現有關罪行?理論上,政府可以在 10年後才發現有關罪行。假設政府真的在 10年後才發現有關罪行——政府有一個很好的文件制度??又或再極端一點,假設政府在20年後才發現某人或某秘書公司(即條例草案提述的信託或公司服務提供者)於20 年前沒有具報某事項或某項資料改變,政府仍可在發現這罪行後 12個月內向其提出檢控。即使是稅務局,也只要求納稅人保存相關紀錄 7年;報稅「大過天」,查稅是很嚴重的事。然而,政府卻可以在 20年後向上述人士或公司提出檢控。有人可能會說,有關人士或公司可以不公平檢控為由向法院申辯。不要忘記,現在說的罪行是很瑣碎的,可能只是罰款而已。如果要勞師動眾聘請大狀,以不公平檢控為由作出申辯,要求案件永久擱置,所牽涉的法律費用將遠遠多於罰款。有人可能認為,只是罰款而已,不用這麼緊張。非也,因為涉案人士不一定會被判罰款,可能會被判入獄。

這是「有心裝無心」的問題。我暫且不懷疑政府是「有心裝無心」。

對於受規管的秘書公司或信託公司來說,政府在 20年後仍可向該公司提出檢控,但該公司的相關紀錄可能已全部銷毀,煙消雲散。時移世易,該公司原本的辦公室可能已在火災中焚毀;該公司原本可能有一位老夥計,為它工作了數十年,但數年前已退休。為何該公司20 年前 沒 有 具 報 某些資料? 為 何有關資料 改 變 了 ? 為何某份文件 用 了某個字眼?「老兄」,該公司須有相關紀錄或人證才能答辯。政府就不同了,擁有大量資源和優良的電腦系統,紀錄要儲存多久都可以(如果存檔的話)。可是,當政府向該公司的負責人提出檢控時,他卻要憑記憶,要翻箱倒篋,甚至可能要到深圳的貨倉尋找相關紀錄。他可能會找到一份相關的傳真文件,但上面的資料已變得模糊??他的夥計當時沒有影印一份不會變得模糊的副本。最終他無法答辯,無法提供任何證據。

其實,我們是否可以在「罪行發生後」和「發現罪行後」這兩種草擬方式之間取得平衡?正如我剛才所說,多數法例均以有關罪行發生後的一段時間作為檢控時限。不過,我在進行有關研究時,發現了一種很有趣的草擬方式??我在研究中學到很多東西。這種草擬方式將上述兩項元素結合起來。舉個例子,《商船(本地船隻)條例》第82條訂明:「就本條例所訂罪行而進行的法律程序,可在緊接該罪行發生後2年內或在檢控人首次發現該罪行後 6 個月內(以首先屆滿的期間為準)的任何時間提出。 「換 句話說 ,政府 如 發 現 了有關罪行 ,便須在6個月內提出檢控,但無論如何不能在兩年後提出檢控。這是要平衡被告人的權利和公道的問題。

所以,主席,我的修正案亦採用了這種草擬方式。第一,我認為並非沒有先例,先例比政府所舉的例子更多。第二,就涉及存檔或備存紀錄的罪行而言,我認為檢控時限應有一個盡頭或了結。我認為政府必須在有關罪行發生後的3 年內或在處長發現有關罪行後的 1年內(以首先屆滿的期間為準)提出有關檢控。這是一個合適的平衡。

(第二輪發言) 涂謹申議員:代理主席,我很簡單地回應一下。第一,周浩鼎議員剛才指出,即使是盡職審查紀錄,也會保存5 年。其實,第 53ZO條所提述的罪行與盡職審查紀錄無關,而是關於無牌經營信託或公司服務業務、提交申請時向處長提供錯誤資料、停業又不具報等罪行。

第二,代理主席,我認為立法不應一面倒為了方便政府,否則十分危險。我在法案委員會上提出質疑時,未有詳細進行資料研究,但經過研究後??當然,我要多謝我的助手??我深感政府提出的很多例子......我十分後悔以前未有及早想起此問題,否則,對於《床位寓所條例》及《私營骨灰安置所條例》等,我也會提出檢控時限應由罪行發生起計算,這種做法較為穩妥。倘若問我政府這樣草擬法例,背後是否有很好的邏輯,我會認為法律草擬科或法律政策科並無特別認真思考此問題。對於這個問題的看法,我認為檢控時限一般應由罪行「發生」起計,除非是在很特別的例外情況,則可以由「發現」罪行起計。結合這兩項程式其實也有合理之處。但是,我看完政府提出的例子後,認為政府似乎無甚章法。當然,這不是政策局的問題,而是法律草擬科決定罪行適合使用哪個方程式的問題。

以「發生」罪行來界定檢控時限的起始,能夠讓人較明確知道起始時間;若是由執法者「知悉」或「發現」罪行起計,則起始時間不夠明確。

為甚麼?因為執法人員可能會換人,同一個案可能會因為執法人員放假而由同事接手。假如A 人員懷疑某個案可能涉及罪行,B人員接手處理卻認為案中沒有罪行,那是否算是已「發現」罪行?如果條文的寫法是「懷疑可能有罪行發生「......不過,即使是「懷疑」,也可能一方面有執法人員懷疑有罪行發生並認為應該跟進,另一方面其上司卻認為個案不涉罪行。在此情況下,站在部門的角度,便是執法部門不曾懷疑,因為權威的意見來自上司。那麼,檢控時限究竟由何時開始計算?這樣會有不確定性。

如果法例有不確定性,而且情況碰巧是某位執法人員認為某個案不涉罪行,另一位執法人員卻認為涉及罪行,應予檢控,對於受規管的人來說,便情況不妙。第一,他不知道當局的內部運作(internalworking)。第二,關於檢控時限,他無從確定,他怎能知道執法人員何時「知悉」罪行?這樣的話,便等於檢控時限沒有邊際,對嗎?除非是在很罕見的情況下,有人流出內部知悉罪行的消息,又或是在檢控過程中因為要打官司,當局向辯方提供一些檔案,辯方突然從中找到資料,證明執法人員在某時某刻已經知悉罪行,否則雙方將會失去平衡。

代理主席,周議員剛才提出一個看似合理的憂慮,就是放寬法例不怕國際組織不接受嗎?至關重要的罪行是可公訴罪行(indictableoffences),即確實涉及洗黑錢或無牌經營等嚴重個案。這些因其嚴重性而並非由裁判官審理的可公訴罪行會另作處理。我們現在討論的是瑣碎的規管個案,例如漏報資料等案情相對輕微並由裁判官審理的個案。

此外,我曾在法案委員會閱覽政府的回覆,政府並無提及如按我的建議把「發現」改為「發生」便會不符合國際組織的要求。我相信政府的回覆是公道的,因為根本不可能指出有此修訂便會不符合國際組織的要求,這是不可能的。如果是這樣的話,局長答辯時便應該呼籲大家不要支持我的修正案,因為一旦我的修正案獲得通過,香港便會遭殃,會受到制裁。局長說不出口,因為根本不會出現這種情況。所以,我認為這純粹是細節問題,香港可以自行決定,而且不會觸及國際組織的底線。

總括而言,我相信我的修正案不會獲得通過,因為很多人也是任由政府說了算,即使政府說不出邏輯也不要緊。但是,當我發現這個問題,我希望提醒政府,尤其是法律草擬科和法律政策科,對於日後提交的其他不同法例,當中若有檢控時限,計算時限的方程式不宜太隨意(random),令人摸不?頭腦。

如果政府回應指這是新趨勢,凡有新法例都不會採用舊有草擬方式,全部改用「發現」一詞,那麼,我每次都會提出修正案,每次都會跟政府辯論,甚至不排除會用十分嚴厲的方法對付嚴重不公的法例。但是,如果政府表示使用「發現」一詞並非法例草擬的新趨勢,每項法例有其個別考慮,政府便要提出充分理由說明各項法例的字眼選擇。

我已經說過,一般應該選用 「發 生」一詞,除非在很特別的例外情況下,政府認為很容易隱蔽罪行,才應使用「發現」。但是,我從今次的資料看不出很特別的例外情況。因此,我仍然堅持使用「發生」,希望各位同事能夠支持。

(第三輪發言) 涂謹申議員:主席,其實,黃定光議員初次發言後,我已一一解答了他所有疑問,不過他好像沒有聽到。不要緊,我只想指出一點,談反恐好像很嚇人,如果是一些嚴重罪行,全部都沒有時限,但問題與此無關,我們現在討論的是non-indictable offence(譯文:非公訴罪行)——這當然是比較技術性的用語。簡單而言,這些罪行是不會在區域法院,或應該說不會在高等法院提出起訴,換言之,是指一些在反恐架構中最底層、最基層及最輕微的罪行。所以,這些罪行與其他同類型的規管性罪行,例如遲了遞交表格或遲了更改資料,應該以同一方式來處理。此外,我們應考慮政府的資源和人手,以及普通市民一般保存紀錄的年期。

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