香港立法會 涂謹申議員

Hong Kong Legislative Councilor Hon. James To Kun-Sun

《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》辯論發言

涂謹申議員:主席,因為我們現正討論把全部條文納入《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》(「《條例草案》「),所以在概念上,我認同陳志全議員所說,我們應一併討論所有問題,包括一些很基本的原則問題,其實問題並不在於是否進行二讀。就這些條文而言,某些議員認為實施「一地兩檢」方案違反《基本法》,如果不添加某些全體委員會審議階段修正案,或甚至是某些同事提出但遭主席裁定為不可提出的修正案,若條文如此納入《條例草案》,經三讀通過後成為「一地兩檢」的法律基礎,從部分泛民議員的角度來看,這是違反《基本法》的。我們認為這些論據也應該可以在這個階段內提出。

主席,關於「一地兩檢」的法津框架,即這項《條例草案》,我想說得直接、簡單一點,讓市民容易明白,因為很多市民正在收看直播或聆聽會議。政府想提出的,就是香港會有一部分地方不再實施香港法律,而這部分原本屬於香港的地方將會實施內地法律。這樣說的話,市民會比較容易理解。盤古初開,多年前《基本法》制定時,全世界獲告知,香港會實施香港法律,內地則實施內地法律。如果有一些必須於香港實施的內地法律,會根據《基本法》附件三實施,例如關於國防、外交、國旗、國徽等事宜。但是,就附件三以外的事項,不會在香港實施內地法律。然而,現在的做法是在法例中訂明,香港把該地方租出,並在附表中劃出該區。根據與內地的協議,該租出的地方不受香港的法律管轄,內地會在該處實施內地法律。香港會訂立這項法例,即現在我們討論的《條例草案》,說明該處不實行香港法律。

這涉及兩大問題。首先,就該地方出租予內地當局一事,我曾於法案委員會審議有關細節時詢問政府,香港可否透過這《條例草案》,指定內地在這個出租予內地而不實施香港法律的地方,實施甚麼內地法律?這個問題很吊詭。如果純粹指該地方不實施香港法律,甚至說該地方實施內地法律,意思即是全部內地法律。按照plainreading(從字面上理解),這亦屬合理。這問題很有趣,如果內地法律有所修改,香港是否亦需要修訂這項法例?按道理應該不用,因為我們已說明該地方實施內地法律,意思是當時的內地法律,但現在《條例草案》中並沒有這樣訂明。如果我們認為法例的含意是指當時的內地法律,為何我們不可以透過香港法例指定該處實施哪些內地法律?按道理應該可行。

我記得我曾於法案委員會提出這項技術性問題,當時局長詢問身旁的律政司同事,即法律政策專員,他們低聲商量了片刻後回答,該處自然實施內地法律,不存在香港可以指定內地實施哪些法律的問題,大概是這個意思,希望我沒有記錯,但我應該沒有記錯。我知道有同事就此提出修正案,其實我也想提出,但既然已有同事提出,我便留給他提出,看看主席會否批准,這便是所謂CIQ(即 customs, immigration andquarantine,清關、出入境及檢疫)的問題,但最後不獲准提出。內地不會實施全部內地法律,只會實施有關通關的法律,按道理這做法應該可行,我不明白為何主席不批准,不過算了,我不在此詳細談論。

其實這是一個很複雜的問題,因為香港與內地的協議並無規定一定要採用哪些法例。我曾經在法案委員會詢問局長,根據這法例框架,將來內地可否自行決定採用其法律,無需經香港同意而不只實施有關CIQ的法律?局長並無正面回答,只說已有協議在此。我認為即使《條例草案》通過,這件事也尚未完結。我最近在報刊上發表了一篇文章,本來打算在二讀辯論時讀出,但在之前的中止待續辯論時已談及有關內容,主席當時也在席,我提出了10點,表示現在的做法會影響香港的「一國兩制」,甚至國家形象,以及其他人對香港遵守國際條約方面的看法。如果基於某些原因,將來內地真的會如此限制某些法例,主席,我覺得這一點甚為重要。問題是,在法律上,我們是否不能透過這項《條例草案》來指定只實施有關CIQ 的內地法律呢?

我覺得在法律上應該可行。正如一些同事早前所說,政府已簽訂在《條例草案》中提述的《合作安排》,又怎敢提出與該協議相悖的內容呢?但請記住,究竟協議內容的含意為何?是否必須完全採用所有內地法律?其實政府從沒有清楚回答,指這就是內地與我們所簽署的《合作安排》的意思。在這情況下,問題就出現了。我要特別提及郭榮鏗議員載於附錄7的修正案,當中訂明「為免生疑問,弁言中所提述的文件不屬《基本法》或任何香港法律的一部分「,我覺得這是至為重要的靈魂修訂。

如果香港有一部分地方不行使香港法律 (附件三除外)而行使內地法律,而各建制派議員或政府有信心可以直接寫在法例中,經立法會通過而不違反《基本法》,那麼,我覺得他們應該贊成郭榮鏗議員的修正案,因為他們有信心這並無違反《基本法》。但如果大家心目中實際認為弁言所指的文件包括兩地簽署的協議及全國人民代表大會(「人大」)的決定,這樣便會出現問題。容許我說得通俗一點,讓市民較容易明白,就是如果我們只簡單行使經立法會通過的法例,是不夠「照」的,可能會被法院指違反《基本法》,因為《基本法》並無授權立法會可通過法例,讓香港某個地方不實施香港法律,而實施內地法律。這當然是行不通的,因為這與整體《基本法》的前文後理及立法原意完全相違。

政府可能會說,正因如此,我們需要香港立法會把人大的決定蓋印,將人大的決定變成香港法律的一部分,這樣便夠「照」了。其實這個論據也有點巧妙,因為如果是人大的決定,又何須香港蓋印?香港立法會是其下級的下級,有何法理基礎?所以,如果大家也認同這點,便應贊同郭榮鏗議員的修正案,因為這並非香港法律的一部分,所以無須透過立法會蓋印,令人大的決定有法律基礎,因為人大的決定本身便已經足夠。尤其是梁美芬議員,她特別去信由葉劉淑儀議員擔任主席的法案委員會,提出法案委員會的報告遺漏了一個觀點,就是正如我提到的,人大的決定本身已有法律基礎和效力。不過,我不知道她的確實意思為何。香港律師會最近提出的意見書表示,約束香港法律的方式原本只有兩種,一種是《基本法》或修改《基本法》,另一種是釋法,但除此之外,無故又弄出新的東西,就是人大的決定,而人大的決定又具釋法的同等法律效力。

這樣便又有問題出現了,我記得我曾在法案委員會詢問鄭若驊司長,而其他議員亦有反覆提問,因為這是很重要的問題,就是人大的決定是否等同釋法?是否具釋法的效力?司長回答得很清楚,表示這並非釋法,這是必然的答案,因為決定就是決定,釋法就是釋法,她又怎敢代上級說兩者是相同的呢?即使是內地的憲法專家,也不會這樣說。但是,問題出在最後的部分,其實很多議員也問過這問題,我感謝多位勤力的同事反覆提出這個問題,就是這是否具同等約束力呢?這是一個奇怪的問題,其他建制派議員不論是發表文章或在外面發言時,均表示這當然具約束力,否則,大家把人大當作是甚麼?堂堂人大所作的決定怎會不具約束力?然而,我們的政府只說它具法律效力,但是否具釋法的同等約束力呢?政府卻從沒回答。我曾認真翻查過,政府確實從沒回答。

主席,政府沒有回答過,為何這點如此重要?如果建制派議員真的有信心,認為將來香港終審法院,即最高級的法院,審議「一地兩檢」的整體安排有否違反《基本法》時,必定會裁定人大的決定等同釋法,就像在《基本法》的框架內約束香港的法律和法院般,那麼,他們按理便不應反對郭榮鏗議員這項修正案,即無需借助香港立法會蓋印‥‥‥

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